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复合型办案模式的探索与启示
天津长安网 http://www.tjcaw.gov.cn  2022/04/28
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  南四湖是微山湖、昭阳湖、独山湖、南阳湖等四个相连湖泊的总称,流域面积3.17万平方千米,涉及鲁、苏、豫、皖4省8个地市34个县(市、区),是我国北方最大的淡水湖。南四湖在保障南水北调水质安全、维护区域生态系统平衡等方面具有重要战略地位。但多年来,由于南四湖流域四省多地执法标准不一、管理主体分散、协同联动不足等原因,工业污染、水产养殖污染、生活污水直排等问题一直未得到根治,入湖河流及湖面水质状况不容乐观,有些区段甚至是劣Ⅴ类水质。南四湖流域生态环境污染问题引起了党和国家领导的关注,习近平总书记和韩正副总理、胡春华副总理先后作出重要批示。

  为贯彻落实中央领导批示精神,切实保护南四湖流域生态环境,最高检依法积极履行公益诉讼检察职责,会同相关行政机关对南四湖流域生态环境受损情况及污染源头等问题进行了调查。鉴于南四湖流域的客观情况,仅靠一省一市的努力难以实现全面根本治理,最高检遂于2021年4月8日对南四湖流域沿湖(河)企业偷排、乱排等违法行为导致生态环境受损情况以事立案,启动公益诉讼检察程序。在正式立案后,最高检成立南四湖专案组,在山东、江苏、安徽下设分组,四级检察机关对专案进行“一体化”办理。最高检专案组负责对全案进行组织指挥调度,各省分组负责摸排线索,协调、指导、办理最高检交办和指定管辖案件,协同相关方面推动问题解决。一年多来,检察机关发现南四湖专案公益诉讼线索237条,立案205件。其中最高检立案1件,省级院立案8件,市县级院立案196件,包括行政公益诉讼案件185件,民事公益诉讼案件20件。

  在案件办理过程中,检察机关通过诉前磋商、制发检察建议、支持行政机关启动生态环境损害赔偿程序、提起民事公益诉讼等方式,督促行政机关依法履行监管职责,促使违法行为人承担修复生态环境、赔偿损失等民事责任,实现南四湖流域治理标准基本统一,南四湖流域生态环境明显改善,有效维护了国家利益和社会公共利益。

  检察机关公益诉讼复合型办案模式是在生态环境和资源保护等领域公共利益受到严重侵害,案件办理需要面对污染问题跨区划、监管部门多层级、违法主体多领域、污染源头多种类等多重困难复杂情况时,上级检察机关以事立案,组织多级、多个相关检察机关参与,对案件办理实行统一调度部署,以一体化模式有效推进的一种新型公益诉讼办案方式。万峰湖专案是最高检首次以复合型办案模式成功探索办理的第一个案件,其模式和经验在南四湖专案中得到了进一步的检验、发展、完善和提升,在更大规模上取得了更好的成效,实现了一次完美的自我超越。复合型办案模式对公益诉讼检察办案工作有以下重要启示。

  一、在特定条件下上级检察院可以启动以事立案并对办案进程进行统一调度

  在生态环境和资源保护等领域,如果公共利益遭受严重侵害,所涉及的违法主体较多,跨越多个行政区划,且行政机关层级复杂,难以确定具体的监督对象,再加上案情复杂,往往在初始阶段无法确定具体的案件类型,在这种情况下,上级检察机关可基于公益损害事实以事立案,对案件进行直接办理。因为面对这样重大复杂的硬骨头案件,单以某一地检察机关之力难以完成,必须由而且也只能由上级检察机关体现责任担当,发挥组织协调作用,进行统一调度。在这种办案模式下,上级检察机关对全案负责,统一管理案件线索,同时依据相关法律规定,通过交办、指定管辖等方式将办案任务分配至相应的检察院办理,通过采取督办、督导等方式指导下级院办案工作,必要时依法直接现场办案或即时督促。在适当条件下,上级院甚至还可以考虑给下级院拨付一定的办案经费补助。通过这种复合型办案模式,可以实现一体化调配系统内的办案力量,充分整合和发挥不同层级检察院的力量和积极性,形成强大的办案合力和动能。

  二、在监督内容和履职方式上实现新发展

  在复合型办案模式下,公益诉讼各案件类型出现新的特点和发展。民事公益诉讼出现了由柔向刚的趋势,对环境违法主体多提出数额较大的惩罚性赔偿诉求,生态损害天价赔偿不断付诸实践,当然惩罚性赔偿案件对证据的标准和要求也相应提高。在行政公益诉讼案件中,检察机关对行政机关的监督由刚趋柔,不少案件的诉前监督程序把磋商作为重要程序和内容,提醒式督促履职展现有力效果,绝大部分案件根本不用提起诉讼即得到有效整改和修复。在行政机关对案件事实完全认可的情况下,相关的证据标准和要求低于一般的行政诉讼案件。在生态环境损害评估方面,以法律规定的方式方法为基础,充分发挥鉴定机构、专家意见等作用,鉴定方法不仅借鉴传统方式,同时探索尝试更科学简便的新方法。在监督方式上,复合型办案模式多采取办案督促与治理督促综合运用,以较少的司法资源,取得尽量大的办案成效。

  三、以融合思维和方式追求最优办案效果

  在复合型办案模式中,以融合为特色的办案思维和办案方式成为明显的趋势和方法。在公益保护力量上,检察机关争取党委政府的支持,与行政执法部门强化协作,发挥公益组织的积极性,真正达到双赢多赢共赢的办案效果。在领域范围上,检察机关对法定领域案件的办理与对新领域的探索实践,相互支撑,相互促进,实现对社会公益最大程度的保护。在办案类型上,以行政公益诉讼为主,民事公益诉讼为辅,民事、行政、刑事附带民事公益诉讼各种类型因案制宜。在职能作用上,“四大检察”综合运用,充分全面发挥检察监督的功能和效用。复合型办案模式在诉源治理上的融合优势也更为明显,通过多层级、多部门的协同,诉前检察建议与治理性检察建议的结合,既可消除整治面上的违法行为,又可深挖根治产生问题的本源,在环境保护领域既有利于达到生态美的目标,又有利于实现对百姓富的追求。

  (作者单位:最高人民检察院、江苏省人民检察院)



来源: 最高人民检察院 编辑: 范艺瀛
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